公募牌照将放开 证监会定调功能监管

2013年6月1日是个重要的日子，这天开始实行的新基金法将改变整个基金管理行业的生态。

其中最重要的是基金管理行业的参与者身份将急速扩容，以往只有公募基金公司参与的公募业务领域，会迎来保险、券商、私募、PE等新成员。

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比如星石投资——由原公募大佬掌舵人江晖掌舵的著名私募，已放话将第一时间申请公募牌照。对于被认为是最有机会获得公募业务发展的保险公司，目前已有14家具备进场资格。证监会机构部下发的通知已为6月1日的券商大集合转型公募指明方向。而来自一级市场的庞大群体PE，也纷纷以加入基金业协会作为开展公募的前奏，二级市场业务是他们绸缪已久的新战场。

新成员来自不同领域，各自有不同部门主管，如保监会、证监会机构部、行业协会等。一旦他们进入公募领域，谁来管？

5月17日，证监会首度明确公募牌照大开放背后的监管原则——功能监管，即以业务监管为主、机构监管为辅，后者服务于前者。

为新基金法实施的三项最新配套规章制度已体现出来，5月17日下午，《公开募集证券投资基金管理人董事、监事和高级管理人员监督管理办法（征求意见稿）》、《证券投资基金服务机构业务管理办法》、《公开募集证券投资基金管理人管理办法》及相关配套规则公开征求意见（下称“高管办法”“服务机构办法”及“管理人办法”）亮相。

其中，管理人办法明确规定，“在具体开展公募基金管理业务方面，其他机构与基金公司均为基金管理人，他们开展业务的行为规范应无不同。”

趋向功能监管

从2012年新基金法制定过程中的PE机构“抵触”纳入监管，到2013年初证监会开放公募牌照，再到发改委发694文禁止PE开展二级市场投资，随之，全国人大财经委副主任吴晓灵公开发表演讲，阐述694号文将割裂资本市场造成资源浪费，最新的事件则是发改委官员刘健钧赴任证监会，一系列的博弈动向都指向一个难题：即将被重新释义的基金业，谁来管？管什么？

虽然PE/VC的监管仍在讨论，证券投资私募监管方式也在探索，但具体到公募业务监管，主管的证监会基金部通过公募牌照开放与管理人办法等系列规章制度相结合的方式，首度明确了监管原则。

相比传统的基金公司，证券公司、保险资产管理公司、私募证券基金管理机构等其他机构，是新增加的一类公募基金管理人。与基金公司设立伊始即可开展公募基金管理业务不同，开展公募基金管理业务的其他机构系已存在，且正在经营其他业务。

“这些机构的公募基金管理业务资格是嗣后再取得，因此对他们的监管与基金公司的监管存在差异。但在具体开展公募基金管理业务方面，其他机构与基金公司均为基金管理人，他们开展业务的行为规范应无不同。因此，《管理人办法》对其他机构的规范遵循功能监管的原则，即以业务监管为主、机构监管为辅、机构监管服务于业务监管。”证监会有关部门负责人指出。

以券商申请公募牌照为例，“要从事公募业务，与此相关的要接受基金部监管，此外的业务接受机构部监管，不存在监管重叠问题”。其指出。

17日晚间，一位北京大型基金公司高管表示赞成该原则，“同一个业务不同部门在监管，标准不统一，这不合理。西方金融监管是功能监管模式。按业务监管，不是按机构性质监管。资管业务按理也应是一个部门监管”。

明确监管边界

谁来管已明确，但“管什么”则涉及功能监管的边界。

单就同在证监会范畴下的券商开展公募而言，就涉及机构部与基金部的监管范畴问题。对此，基金部负责人表态说，“机构部与基金部有良好合作，监管中存在的问题会及时沟通解决。”但这或在统一系统内的两个部门间能得到顺畅沟通，但涉及保险、PE等机构时，跨部委的分工与沟通则无疑有更大难度。

证监会选择的是明确监管界限，既然是功能监管原则，则在业务申请、业务规范、日常监管和人员监管中，都可以找到清晰的边界。

首先是业务申请，《管理人办法》规定，其他机构申请公募基金管理业务资格的，应向证监会提交申请材料。证监会应依法审核其申请，并向符合规定条件的机构核发《基金管理资格证书》。作出核准决定前，证监会可进行审查。其中应遵循《资产管理机构开展公募证券投资基金管理业务暂行规定》的条件。

其次是业务规范，“应当与基金公司一样，遵循公募基金管理业务规范”被视为唯一准则，即现存基金公司公募业务的内控、公平交易原则、信息披露原则、信息系统建设、客服标准等，将为日后其他机构从事公募业务的标准。

业务申请与业务规范的各机构统一，其实早有共识，但日常监管则会带来更多问题。公募基金的日常监管标准在先行的资产管理业务监管中，无疑处于较为严格状态，此点对于此前一直处于非公开状态的私募而言尤甚。

对于日常监管，证监会明确取得公募基金管理业务资格的其他机构，应当将机构基本信息报证监会备案，并接受其监管。

监管分为现场与非现场检查两种。非现场检查主要以审阅其他机构报送材料的方式进行，包括年报、公募基金管理业务内部控制制度建设与实施情况的年度专项评估报告、监察稽核季报和年报等。

此外，其他机构发生与公募基金管理业务相关的重大事项，应当在5日内向证监会和所在地证监会派出机构报告。

人员监管也是需要明确边界的领域。《高管办法》明确，按新基金法有关规定，将经证监会核准开展公募基金管理业务的资产管理机构法定代表人、总经理、负责公募基金业务的副总经理、合规负责人等人员纳入监督管理，不留监管空白。

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