高盛债务上限Q&A——美国会违约吗？

美国刚刚勉强跨过财政悬崖，债务上限问题马上又重新成为市场的焦点，以下是高盛提供关于债务上限问题的信息：

Q：什么是债务上限？

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A：这是国会给财政部施加的一个法定借款上限。根据宪法规定，有权限借款的是国会，而不是财政部。国会把借款的权限委托给财政部。很多年前，国会是逐笔批准债务发行的，而现在国会只会施加整体的发行债务上限，给财政部留下更多工作的空间。现在的债务上限是16.394万亿美元。

Q：债务上限覆盖了哪些债务？

A：包括由公众、美联储和政府账户上的可销售和不可销售债务。由公众持有的债务(价值11.6万亿美元)包括有国内外投资者持有的可销售证券(价值9.9万亿美元)和由美联储持有的可销售证券(价值1.7万亿美元)。政府部门内部的债务(价值4.9万亿美元)包括了几乎所有由政府信托基金持有的不可销售债务。大部分这些信托基金都是用于支持具体项目的，比如说社会保障计划。

Q：什么时候会达到上限？

A：正式的上限已经被触碰，但财政部还有足够空间维持到3月1日。财政部在去年12月31日正式达到法令上限。从那时开始，公共债务一直维持在比上限少2500万美元的水平。虽然财政部已经达到上限，但它仍可以继续利用“非常规措施”借款。

财政部已经告知国会，预期可供使用的“非常规措施”能提供约2000亿美元的空间，这使财政部仍能在债务上限下借款。1月一直是财政赤字较低的一个月，将很可能产生200亿-300亿美元的月度财政赤字。2月是财政赤字较高的一个月，在过去三年，2月份产生了2200亿-2300亿美元的财政赤字。今年2月的财政赤字很可能会比较低，因为整个财年的财政赤字都会比较低，但看起来仍然至少会有2000亿美元月度赤字。

在去年12月28日，正式达到债务上限的最后一个工作日，财政部的现金结余为590亿美元。通过“非常规措施”，这些钱将能够支持财政部继续支付其负债，而不需要提高债务上限，至少能支持到2月下旬的某个时候，这已经考虑到预算赤字会处于过去几年高位的情况。如果未来两个月的赤字如我们预期一样，比过去几年稍低，财政部的资金看起来很可能能坚持到3月1日。同理，如果财政部能够通过“非常规措施”进一步榨取空间，获得比预期2000亿美元更多的资金，那么财政部的资金也可能能坚持更长的时间。

Q：什么是财政部可以利用延长提高债务上限限期的“非常规措施”？

A：主要策略是减低政府信托基金的国债持有量。过去几次提高债务上限前也用过这些“非常规措施”。主要有3个策略：

减少对联邦雇员固定福利退休基金的投资(能产生330亿-930亿美元的空间)。…

减少对“G基金”的投资(能产生1560亿美元的空间)。“G基金”与联邦雇员固定缴费退休体系相关。…

减少对财政部汇率稳定基金的投资(能产生230亿美元的空间)。…

Q：如果国会不能在限期前提高债务上限会发生什么？

A：财政部将需要马上减少支出，到与收入平衡的水平。如果不能提高债务上限，财政部将没有足够的资金支付到期的债务。在未来的3个月里，财政部的支出水平很可能超过收入水平的约40%，如果不能提高债务上限，财政部将需要马上消灭所有的财政赤字。到时候财政部可能能安排支出的优先次序，尚不清楚具体的优先次序是什么，但无论优先次序是什么，如果联邦支出水平的整体下滑不是暂时的，将导致短期的经济活动也大幅下滑。

在1985年债务上限被上调前，中央会计办公室(General Accounting Office)就建议参议院金融委员会，财政部有权选择偿还债务的次序。基于法律，这个观点今天是否仍然有效尚不清楚。在1957年7月1日临时上调债务上限到期以后，财政部曾动用偿付的优先选择权。那时候联邦政府开始以财政赤字运营，为了避免突破债务上限，财政部被迫推迟联邦项目承包商的支付时间。1996年在临近达到债务上限时，财政部曾表示如果不能提高债务上限，将会导致无法支付社会保障的款项，但后来国会及时妥协了。

Q：那国债相关的支付问题呢？

A：不能支付利息或本金是不大可能的，利息与本金的支付主要发生在债务上限争论的末期。2月15日，财政部约需要支付350亿美元的半年票面利息。财政部极可能能利用“非常规措施”坚持比这更长的时间。然而，2月28日和3月15日分别有约60亿美元和10亿美元的小额支付到期，而这个时间段正是财政部耗尽借款能力的时候。如果国会在这些时点前不能上调债务上限，财政部看起来很可能会优先保证这些国债相关款项的支付，或进一步挤压“非常规措施”的借款能力来支付这些款项。财政部对现有负债展期的能力也不大可能受到影响，因为用新发行债务替代现有债务并不会增加未偿付国债的总量。虽然如此，如果国会不能及时提高债务上限，在拍卖国债时会产生巨大的波动。

Q：如果不能支付其它非利息支出，这是否会构成违约？

A：从评级机构的观点看来，不构成违约。一些公众的评论认为，如果不能按期支付其它债务，会构成“技术性违约”。但对于不能支付其它债务，评级机构是不需要以任何特定方式做出反应的。三大评级机构对政府的评级，是把政府作为证券发行者进行的，只与这些证券利息和本金的支付相关。也就是说，如果不能按期支付其它债务，仍可能被看作是风险上升的现象，所以可能会对评级产生影响。比如说，惠誉已经表示，如果美国不能及时上调债务上限，可能会下调美国信用评级一个等级；看起来，如果政府不能按期支付其它负债，很可能触发惠誉下调信用评级。

Q：上调债务上限的幅度能持续多久？

A：最长可能是2年，最短可能只有几个月。奥巴马已经明确表示，他不希望看到对债务上限问题频繁的争论，所以奥巴马很可能推动提高能维持至少2年的债务上限幅度，这可能需要提高2万亿美元上限。众议院议长博纳坚持，债务上限提高的幅度和未来10年削减支出的幅度应该是相同的。如果政策制定者能够达成包含大规模福利削减和新增收入的重大协议，那么节省的财政预算将能够使提高的债务上限维持超过2年的时间。

然而，进一步增加税收收入看起来还不是谈判的内容，而2011年大幅削减可自由支配支出以后，现在这个支出项目的可削减空间已经不多了。现在可以削减的财政支出主要是“强制性”支出——主要是福利计划，但现在两党都不愿意给出具体和政治可实现的数千亿美元的福利支出削减计划。

如果国会不能在支出削减与上调债务上限间达成共识，那么政策制定者还有一些其它的选择。国会的共和党人可以转移他们的目标，对福利计划实施一个关键性的改革，而不需要给出具体的削减幅度。为了让小规模的预算共识看起来更大，政策制定者可以考虑控制海外战争支出的支出规模，相对于政府项目，这能节省数千亿美元的财政支出，尽管大部分财政预测都已经假设这些支出会下滑。无论是哪个策略，都能提高债务上限至少1万亿美元，刚好能持续1年时间。

如果这两个策略都不能实施，那么最后的计划只能是简单地小幅提高债务上限。在过去超过10年里，提高债务上限1-2年的时间已经变成了惯例，但不会一直是这样的。在更早的时期，经常会出现上调只能维持几个月的债务上限幅度，有些情况甚至只提高几天的幅度。所以，虽然我们预期国会会在今年提高一个能维持较长时间的债务上限幅度，但在大幅上调前，出现短期的上调也不是不可能的。

Q：债务上限与其它将要到来的财政问题争论有什么关系呢？

A：债务上限问题是国会今年一季度必须解决的三大独立财政问题最重要的一个。除了债务上限问题，国会领导人和奥巴马总统还必须解决两个其它问题：进一步推迟财政支出自动削减机制和延长政府支出的权限。这些都是独立的问题，但很可能这三个问题捆绑在一个协议中解决。

财政支出自动削减机制将在3月1日自动生效。这个机制本来是在今年1月1日生效的，但去年最后时刻两党的协议中把它推迟了2个月。在未来的争论中，政策制定者的目标将是再次推迟它的生效时间，抵消这些增加的支出只能依靠在财政预算其它领域的改革。

3月27日，国会去年授予的临时支出权限延时将到期。国会很可能会把支出权限再次延长到9月30日，也就是这个财年的结束，前提是政策制定者首先要在支出水平上达成共识。如果不能在3月27日前达成共识，所有由国会拨款的政府主要运作都要停止。然而，虽然听起来非常严重，但和不能及时上调债务上限相比，前者对经济和市场的风险要小得多，因为这种停止是短暂的，不能支付的款项已经被明确分类，而不会影响到财政部的融资活动，也不会影响到对个人的大部分财政支付，而且整体规模更小。